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政府引導基金如何平衡政治任務和經濟效益?

來源:融中財經   作者:夏縣明,CFA   時間:2020-01-07 12:01  字號選擇:

政府引導基金對我國經濟實現新舊動能轉換,支持產業升級、產業集聚等各方面產生了積極影響,但在運行過程中也有很多需要各方合力解決的問題。

自2015年國務院決定設立國家新興產業創業投資引導基金以來,各個地方政府陸續出臺相關政策并成立了專項基金,我國政府引導基金發展如火如荼。截至2019年12月,國內基金目標規??傤~超過11萬億元人民幣。與市場化母基金不同,各地政府引導基金不僅需要發揮“引導”的作用、促進當地產業轉型升級和產業集聚,而且還會或直接或間接地參與到創業企業的投資中來。那么,政府引導基金如何平衡其政治任務和經濟效益呢?


1政府引導基金從1.0到2.0


在政府引導基金1.0模式下,政府的作用主要是招商引資,對企業的幫助直接,如土地出讓金的減免、稅收減免、廠房代建、政府找企業直接購買服務等。而到了如今的2.0模式下,政府主要采用市場化運作的方式,帶動產業引入,幫助當地形成優勢產業,促進當地產業轉型升級、產業集聚,產融結合越來越深入。


我們以廣州市某知名引導基金為例,來說明引導基金如何發揮產業集聚的作用。該只基金之前跟湖南某知名裝備制造業企業合作過。當時該企業在廣州要設立一個灣區總部,但廣州市之前并沒有工業互聯網的基礎,但有很強的制造業品牌。于是該基金和該裝備企業共同孵化一個數據服務平臺的企業,并把這一服務平臺的總部從湖南遷到了廣州,同時該基金與該裝備制造業企業成立了一個40億元規模的廣州工業互聯網基金,把這個基金里的部分資金投資于數據服務平臺。此外,該知名裝備制造業企業也在廣州成立了工業互聯網的產業聯盟,這樣就產生了集聚效應。通過這個簡單的例子,我們看到政府通過引導基金的方式,把一個產業帶到一個新地方,在這個城市產生了一個產業集聚效應,然后再輻射到相關的產業。


2政府引導基金對實體經濟的支持作用


政府引導基金對實體經濟的支持作用不言而喻。在2014年李克強總理提出“大眾創業、萬眾創新”以來,各地政府引導基金如雨后春筍般出現了,如湖北長江經濟帶產業基金等,對促進當地經濟發展,引領產業結構調整起到了非常重大的作用。


深圳的引導基金是從1999年開始,當時政府是為了促進當地的經濟優化升級和轉型來做引導基金。這20年深創投做了很多事情,并且堅持按市場化原則來運行。深圳政府引導基金現在完成了158只基金的評審,實際設立的是112只基金。引導基金現在總規?,F在是4460億,實際出資已經到了530億。效果也非常明顯?,F在實際投到實體經濟里面已經超過了1000億,有超過1500個項目,對深圳當地經濟的支撐就非常顯著。


3政府引導基金


如何平衡政治任務和經濟效益?


首先,這兩者的矛盾將一直存在,這是由我國資源供給的來源決定的。我國體制內的機構,無論是政府引導基金還是國企,其憑借自身獨有的壟斷優勢,具有非常強的聚攏財力物力等資源的能力,但是體制內的基金與市場化基金的投資邏輯和評價體系截然不同;所以政府引導基金就存在著政治任務和經濟效益平衡的問題。但是,從政府引導基金最近4-5年的發展歷程來看,其自身也在不斷迭代、不斷努力追求這兩者的平衡。政府引導基金經歷了從最初的委托管理,讓企業到當地注冊并投資,到后來和大型龍頭企業合作的合作管理,再到目前的加大自我投資的自主管理,這是一個從被動到主動、從合作到完全自主投資的迭代的過程。通過這樣的從被動到主動投資的過程,基金的招商引資、既定的經濟效益、甚至包括政府和市場的關系等課題在這個迭代的過程中都能實現既定的變化。


其次,在政府引導基金投資的實操過程中,有以下可參考的方法來平衡政治任務和經濟效益。


雖然政府引導基金在招商引資和實現經濟效益中有一定的矛盾,但也并非無解。國內著名的政府引導基金的管理機構盛世投資在這方面有著豐富的實踐經驗。盛世投資主要關注中小城市的政府引導基金的運作,卻做得非常成功,滿足了很多地方政府引導基金1倍、甚至2倍的返投比例要求,在體制機制有一定保障的情況下,通過市場化的方式來說服產業加大投資換地方,值得借鑒??偨Y起來,在實際操作中有幾下幾種可供參考的方法:


第一,尋找專業的合作機構。


現在市場上有很多專業程度都非常高的機構,能夠幫助到政府引導基金對于出資人、找尋項目、對接具體資源、甚至是招商引資等方面的各類要求。專業機構的眾多資源能對政府引導基金的各類市場化和非市場化的需求做恰當的匹配,既能滿足其招商引資的需求,也平衡了各方的經濟效益。


第二,政府讓利。1)政府直接讓利。政府可以在后期的后端收益讓利給基金管理人,以此來吸引其合作。2)降低回購利率。很多投資項目最后靠企業管理層回購退出,回購退出的正常收益率是7%-8%之間。但審計署認為這個收益率太高,不符合當下融資難、融資貴、為企業減負的社會現實,起不到引導支持當地產業發展的作用。所以,最后企業回購利率被降低到4.5%的較低水平。通過政府讓利能起到降低企業融資成本的作用,吸引企業到當地投資建廠,同時也能幫助到政府引導基金完成招商引資的任務。


第三,政府引導基金需要加強管理深度來服務和吸引GP和被投企業。理論上來說,政府和政府引導基金是最了解當地產業基礎的。以高精尖產業基金為例,其投資的項目到底能和北京什么產業去結合,子基金管理機構其實并不如引導基金清楚。所以,依托于更多的市場資源和政策資源,高精尖基金可以引導這個項目來北京落地,并對其未來的發展提供指引和方向。此外,高精尖基金的做法是利用子基金的投資資源,把其投資于其他地方的項目吸引到北京來注冊落地。也就是說,政府引導基金需要一定的產業基礎,需要懂產業,有更多的深入骨髓的服務意識,有對項目層面和機構層面的深度了解,這樣才能更好地幫助到被投企業,從而實現政治任務和經濟效益的平衡。


第四,政府引導基金抱團合作投資。我們仍然以北京高精尖基金為例進行說明,這是一只純產業引導基金,截至2019年7月底,其總體規模為205億元左右,共計投資了21只基金。在資管新規前,上市公司、龍頭企業以及它們相關產業投資方作為發起人在每只基金的出資比例為38%左右,高精尖基金自身出資20%左右,金融機構出資15%,其他的市場機構出資比例約27%。而在資管新規后,這一比例發生了較大的變化:主要體現在高精尖基金和其他政府引導基金抱團投資,如和北京市其他的引導基金一起投資,占每只基金的比例為40%左右,發起人和產業投資方出資大概占到40%左右,他們能起到很好的協同作用;此外,金融機構出資占比20%左右。從這個比例變動中,我們不難看出產業投資方和政府的項目投資是有一定的平衡的。


4政府引導基金目前亟需解決的問題


第一,對政府引導基金的頂層設計存在需要完善的地方。地方政府的錢一定是有自己訴求的,基金形式可能不是最適合的招商模式。而做基金,就要充分發掘全中國在各個細分領域里面最好的機會,就是要有這種訴求的資金端來匹配基金管理人,才能做到最優的結果。目前各地政府引導基金,最終能有多少轉化為有效的資本,能夠真正的進到這種優質的資產管基金管理人里面去,這里是要畫問號的。中國現在183萬億的國有資產里,能夠真正形成資本量其實不多。未來隨著數字化滲透程度越來越深,各地政府想以個人意志去人為主導規劃建成一些強勢產業,難度是蠻高的。今后最終的話語權是資源的決定權。資源整合不應該以地域為單位,要在全國范圍內去找尋最優秀的公司,去投資最優秀的資產管理人。資金應該是沒有地域限制的去尋找最匹配的對象,這樣才有可能打破現在的這種格局。


第二,退出通道亟需改善。在我國創投市場,絕大部分已投項目是通過IPO實現退出的。但在2018年資本市場發展低迷的情況下,全年僅有100家左右的公司實現了A股IPO。而我國的基金管理人超過1.4萬家,管理規模超過10萬億。在這種情況之下,如果僅靠退出通道,股權行業無法形成自循環。但是一個產業發展會有一個時間周期,并且資本如果持續存在的話,也會有自己在每個階段的特定需求,所以專注于私募股權二級市場的S基金大有所為。從某種程度上來講,解決政府引導基金痛點的最好方法就是大力發展S基金。國內著名基金管理人深創投目前正在募集S基金,其對深圳地區引導基金的積極作用如何,我們拭目以待。不過,對于運作中的基金如何估值,也是需要投資人關注的問題。


第三,稅收問題。比如,政府引導基金在退出時,是按本金退,還是按收益退,其交稅就不一樣。制定基金管理辦法時,最初的讓利設定為3年引導基金本金退出,3-5年按引導基金本金加銀行同期貸款利息退出,5年以上引導基金和社會資本同股同權退出,相當于時間越長,讓利的程度越低。利用讓利的方式來激勵退出,在引導基金發展早期比較多,如啟迪、深創投早期管理的引導基金,實現了這類退出,但最終由于產業基金和創投基金運作方式有一定差異,最終改成政府引導基金同股同權退出制度。我們希望國家對引導基金的推出在稅收層面有一定規制,合理解決各方訴求。


第四、對政府引導基金的審計某種程度上對其投資形成掣肘。河南農開基金是一個純的政府引導基金,所有資金來源于財政經費。其最近兩年可能主要面臨的問題就是審計問題。每年來這里的審計都非常多,它會對每個基金是否按照文件執行去核實審計,是否按照省委省政府的意圖去辦進行充分的調查取證。審計不僅僅是針對有紅頭文件的規定,對于一些窗口指導,也會充分地進行對比核實。到底有多少基金成立了,有多少資金出資了,有多少錢投到實體經濟里面去了等等細碎的問題都會進行指標的量化分析。這種高密度的審計可能再某種程度上對投資效率和效果形成掣肘。


5結語


政府引導基金是在我國特定時期出現的特定產物,對我國經濟實現新舊動能轉換,支持產業升級、產業集聚等各方面產生了積極影響,但在運行過程中也有很多需要各方合力解決的問題。那么,如何把國家的戰略、政府引導基金、以及市場化資本這三個方面有機的融合,需要各方的思考和探索。


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關鍵詞:引導基金 
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